Mahmut ESEN
E. Mülkiye Başmüfettişi
Özet: Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanmış “2018 Yılı Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporu” başta olmak üzere; “2018 Yılı Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı Genel Yönetim Faaliyet Raporu”, Sayıştay ‘ın 2019 Yılı Eylül ayında TBMM’ye sunduğu “2018 Yılı Faaliyet Genel Değerlendirme Raporu” ve “2018 Yılı Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu” ile “2018 Yılı Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu” vb. raporlara dayanılarak; belediyelerimizin 2018 yılı itibarıyla genel faaliyetleri, bütçe gerçekleşmeleri, mali vb. durumları incelenmekte, raporlarda sözü edilen hata/noksanlık/yolsuzluk örneklerine yer verilmekte, Sayıştay bulgularının yasal gereklerinin yapılmaması sonucu yıllık olarak düzenlenen Sayıştay raporlarının bilinenleri yinelemekten öteye geçemediğine ve yolsuzluk alanlarının kanıksanmasına katkı sağlayacağına dikkat çekilmekte, sorunlara ilişkin çözüm önerilerimiz sunulmaktadır.
Belediyelerimizin genel durumu/gidişatı konusunda kamuoyunun bilgilendirilmesi amaçlanmaktadır.
Anahtar Sözcükler: Belediye, Sayıştay, İçişleri Bakanlığı, Genel faaliyet raporu, Denetim, Yolsuzluk.
I-GİRİŞ
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 41. maddesi uyarınca; kamu idarelerinin üst yöneticileri ve harcama yetkililerince, birimlerinin yıllık faaliyetlerini yansıtmak üzere, kullandıkları kaynakları, bütçe gerçekleşmelerini, mali durum vb. bilgileri içeren (yıllık) faaliyet raporu hazırlanması ve kamuoyuna da açıklanması gerekmektedir.
Mahalli idarelerce hazırlanan idare faaliyet raporlarının birer örneği Çevre ve Şehircilik Bakanlığına gönderilir. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı bu raporları esas alarak, kendi değerlendirmelerini de içeren, mahalli idareler genel faaliyet raporunu hazırlar ve kamuoyuna açıklar. Raporun birer örneğini Sayıştay Başkanlığına ve Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı gönderir.
Sayıştay; mahallî idareler genel faaliyet raporunu, Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı hazırlanmış genel faaliyet raporunu ve harcama sonrası ilgili birimlerde yaptığı dış denetimlerinin sonuçlarını dikkate alarak görüşleriyle birlikte TBMM sunar.
Anılan yasa kuralı uyarınca Sayıştay tarafından hazırlanmış olan “2018 Yılı Faaliyet Genel Değerlendirme Raporu” ve “2018 yılı Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu” ile 2018 Yılı Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu”, 2019 yılı Eylül ayında TBMM’ye sunulmuştur.
Bu yazımızda “2018 Yılı Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporu“ ve “Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı 2018 Yılı Genel Faaliyet Raporu” ile Sayıştay’ın sözü edilen değerlendirme raporlarındaki, belediye idarelerini ilgilendiren önemli gördüğümüz konulara değinilecektir.
II-BELEDİYELERE İLİŞKİN GENEL BİLGİLER
A-Belediye Sayıları
12.11.2012 gün ve 6360 sayılı Kanunla getirilmiş düzenleme sonucu (1.554) adet belediyenin tüzel kişiliği kaldırılmış, belediye sayısında %53 oranında azalma olmuştur.
2019 yılı itibarıyla (1.399) adet belediye idaresi bulunmaktadır.
Mevcut belediyelerimizin 30’u büyükşehir, 51’i il, 519’u büyükşehir ilçe, 403 ‘ü ilçe ve 396’sı ise belde belediyesi statüsündedir.
Nüfusları 10.000 altında (704) belediye bulunmaktadır. Ülkemizdeki nüfusun % 94 ‘ü belediye sınırları içinde yaşamaktadır.
Belediyelere bağlı (İSKİ/ASKİ/EGO vb.) 33 idare bulunmaktadır. Sözü edilen bağlı idareler; sayılarının azlığı ve inceleme kolaylığı nedeniyle kapsam dışında tutulmuştur.
B-Belediye Görevlileri
2019 mahalli idareler genel seçim sonuçlarına göre; 1.399 belediye başkanlığından 41’i (% 2,9) ; 20.765 belediye meclis üyesinden 2.284’ ü (% 10,9) kadınlar tarafından kazanılmıştır. Bir önceki seçim sonuçlarına göre kadın başkan ve belediye meclis üyelerinin sayısında kayda değer bir artış olmadığı görülmektedir.
Belediye başkanlarının 915’ i (% 65,4) 36-55 yaş aralığında bulunmaktadır.
2018 yılı itibarıyla (bağlı idarelerle birlikte) belediyelerde; 105.502 memur, 19.119 sözleşmeli, 68.473 sürekli işçi, 6.876 geçici işçi statüsünde olmak üzere toplam 199.970 personel istihdam edilmiştir. ( Mahalli İdareler: 2018: 58-60)
Diğer yandan 2017 yılı sonunda belediyelerde personel hizmeti satın alma yöntemiyle (taşeron işçi olarak) istihdam edilenler, 696 sayılı KHK göre, belediye şirketlerine sürekli işçi kadrosuna geçirilmiştir.
2019 yılı sonu itibarıyla BİT çalışan sürekli işçilerin sayısı 476.039’a ulaşmıştır.
Belediyelerde istihdam edilen personel sayısında (BİT hariç) yıllar itibarıyla artış olmadığı; tam tersine 2016 yılında (418), 2017 yılında ise ( 6.970) kişi azaldığı görülmektedir.
Kamu sektöründe 2019 yılı sonu itibarıyla çalışanların toplam sayısı ise 4.644.074’ e ulaşmıştır.
Kamu sektöründe istihdam edilenlerden; kadroluların ( % 3,5), sözleşmelilerin ( % 4,5), sürekli işçilerin (%48) ve geçici işçilerin % 8 ini belediyeler ve bağlısı idarelerde çalışanlar oluşturmaktadır
( Bütçe Gerekçesi: 2019: 215)
III-BELEDİYELERİN BÜTÇE GERÇEKLEŞMELERİ
A-Bütçe Dengesi
2016 yılında 91,2 milyar TL olarak oluşmuş belediyelerin bütçe giderleri; 2017 yılında ( %22,8) artışla 112 milyar TL, 2018 yılında ise (%17,8) oranında artışla 132 milyar TL olarak gerçekleşmiştir.
2016 yılında 80,9 milyar TL olarak oluşmuş belediyelerin bütçe gelirleri; 2017 yılında (%19,9) artışla 97,1 milyar TL, 2018 yılında ise 14,2 oranında artarak 110,2 milyar TL olarak gerçekleşmiştir.
Konsolide bütçe giderlerinin gelirlerin üzerinde arttığı, gelirlerin giderleri karşılayamadığı görülmektedir.
2015 yılında bütçe gelirlerinin giderleri karşılama oranı %97, 8 iken; bu oran 2016 yılında % 88,7’ ye, 2017 yılında %86, 7 ve 2018 yılında ise %84’ e düşmüştür.
Böylelikle belediyeler 2016 yılında 10,3 milyar TL, 2017 yılında 14,9 milyar TL ve 2018 yılında ise 21,1 milyar TL açık vermiştir.
Belediyelerin bütçe dengeleri / bütçe açıklarında, giderek artan oranda bir bozulma olduğu görülmektedir. ( SBB Faaliyet Raporu, 2018: 66-67)
B-Bütçe Giderleri
Belediyelerin ekonomik sınıflandırmaya göre 2016, 2017 ve 2018 yıllarına ait birleşik gider miktarları, giderlerin bir önceki yıla göre değişim oranlarına Tablo 1’de yer verilmiştir.
Tablo 1: Tüm Belediyelerin 2016, 2017 ve 2018 Yıllarına Ait Ekonomik Sınıflandırma Düzeyinde Bütçe Giderleri (Milyon TL)
|
GİDERİN TÜRÜ |
2016 |
2017 |
2017/2016 |
2018 |
2017/2018 Değişim Oranı (%) |
| 1-Personel Giderleri |
12.290 |
12.917 |
5,1 |
14.716 |
13,9 |
| 2-SGK Devlet Primi |
1.970 |
2.076 |
5,4 |
2.354 |
13,4 |
| 3- Mal ve Hizmet Alımları |
38.479 |
46.216 |
20,1 |
54.482 |
17,9 |
| 4–Faiz Giderleri |
1.949 |
2.896 |
48,6 |
4.512 |
55,8 |
| 5–Cari Transferler
(Kar amacı gütmeyen kuruluşlara/hane halkına yapılan transferler, gelirlerden ayrılan paylar vb.) |
3.721 |
4.249 |
14,2 |
5.222 |
22,9 |
| 6-Sermaye (Yatırım) Giderleri |
29.635 |
40.858 |
37,9 |
47.690 |
16,7 |
| 7–Sermaye Transferleri
(Bağlı idarelere/kamu ortaklıklarına vb. yapılanlar) |
0.933 |
1.121 |
20,1 |
1.268 |
13,1 |
| 8-Borç Verme
(Bağlı idarelere/kamu kurum ve kuruluşlarına/kamu ortaklıklarına vb. yapılanlar) |
2.289 |
1.712 |
-25,2 |
1.755 |
2,5 |
| GİDER TOPLAMI |
91.269 |
112.048 |
22,8 |
132.004 |
17,8 |
Not: Küsuratlar yuvarlatılmıştır.
Kaynak: Hazine ve Maliye Bakanlığı, “ 2017 Yılı Genel Faaliyet Raporu” Cumhurbaşkanlığı SBB, “2018 2018 Yılı Faaliyet Raporu”
2016 yılında 91,2 milyar TL olarak oluşmuş birleşik bütçe giderleri; 2017 yılında ( %22,8) artışla 112 milyar TL, 2018 yılında ise (%17,8) oranında artışla 132 milyar TL olarak gerçekleşmiştir.
Bazı yıllarda bütçe giderlerinde TÜİK tarafından açıklanan 2003=100 Temel Yıllı Tüketici Fiyatları Endeksine göre ciddi oranda bir artış görülmektedir.
Ekonomik sınıflandırmaya göre bütçe giderleri içinde en büyük payı mal ve hizmet alımları oluşturmaktadır.
Büyüklük itibarıyla mal ve hizmet alım giderlerini yatırım giderleri ile personel giderleri izlemektedir.
2016, 2017 ve 2018 yılları gider bütçelerinin:
– % 41-42 sini mal ve hizmet alımları;
-% 32-36’sını sermaye giderleri,
-% 11-13,4 ünü personel giderleri;
Oluşturmuştur.
Ekonomik sınıflandırmaya göre 2017 ve 2018 yılı giderlerinde, bir önceli yıla göre, en fazla değişimler (%48,6- % 55,8 oranları ile) faiz giderlerinde olmuştur. Faiz giderlerindeki artış oranlarının yüksekliği ürkütücüdür. 2018 yılında 4,5 milyar TL ulaşmış olan faiz giderleri üzerinde özellikle durulması/incelenmesinde yarar olduğu görülmektedir.
Belediyelerin fonksiyonel sınıflandırmaya göre giderleri Tablo 2’de gösterilmiştir.
Tablo 2: Belediyelerin Fonksiyonel Sınıflandırmaya Göre 2017 ve 2018 Yılı Giderleri (Milyon TL)
|
Hizmetin Türü |
2017 Yılı Bütçesi |
2018 Yılı Bütçesi |
||
|
Miktarı |
Bütçe Payları (%) |
Miktarı |
Bütçe Payları (%) |
|
| Genel Kamu Hizmetleri |
32.089 |
28,6 |
36.726 |
27,8 |
| Savunma Hizmetleri |
33,4 |
– |
27,6 |
– |
| Kamu Düzeni ve Güvenlik Hizmetleri |
4.434 |
4 |
4,649 |
3,5 |
| Ekonomik İşler ve Hizmetler |
26.455 |
23,6 |
31.249 |
23,7 |
| Çevre Koruma Hizmetleri |
12.004 |
10,7 |
13.436 |
10,2 |
| İskan ve Toplum Refahı Hizmetleri |
24.795 |
22,1 |
29.543 |
22,4 |
| Sağlık Hizmetleri |
1.237 |
1,1 |
1.284 |
0,9 |
| Dinlenme Kültür ve Din Hizmetleri |
8.699 |
7,8 |
9.413 |
7,1 |
| Eğitim Hizmetleri |
397 |
– |
417,7 |
0,3 |
| Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım Hiz. |
1.901 |
1,7 |
2.256 |
1,7 |
| TOPLAM |
112.048 |
100 |
132.004 |
100 |
Not: Küsuratlar yuvarlatılmıştır.
Kaynak: Hazine ve Maliye Bakanlığı, (2018) “ 2017 Yılı Genel Faaliyet Raporu”,
Cumhurbaşkanlığı SDB “2018 Yılı Genel Faaliyet Raporu”
Fonksiyonel sınıflandırmaya göre 2017 ve 2018 yılı bütçe giderleri içinde en büyük pay, (% 27,8-%28,6) oranları ile genel kamu hizmetlerine ayrılmıştır.
Genel kamu hizmet giderlerinden sonra, büyüklük itibarıyla (%23) oranı ile ekonomik iş/hizmetler giderleri, (%22 ) oranı ile de iskan ve toplum refahı giderleri gelmektedir.
Eğitim hizmet giderlerinin ise (% 1) oranının dahi çok altında kalması anlamlıdır.
C-Bütçe Gelirleri
Ekonomik sınıflandırmaya göre belediyelerin 2016, 2017 ve 2018 yılına ait gelirleri ve bu gelirlerin bir önceki yıla göre değişim oranları Tablo 3’de gösterilmiştir.
Tablo 3: 2016, 2017 ve 2018 Yıllarına Ait Belediyelerin Bütçe Gelirleri(Milyon TL)
|
Gelirin Türü |
2016 |
2017 |
2017/2016 Değişim Oranı (%) |
2018 |
2018/2017 Değişim Oranı (%) |
| 1-Vergi Gelirleri
(Emlak, mal/ hizmet vergileri; harçlar vb.) |
12.225 |
13.217 |
8,1 |
14.484 |
9,6 |
| 2-Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri
(Mal/hizmet satışı, kira vb.) |
8.426 |
11.585 |
37,5 |
11.636 |
0,4 |
| 3- Alınan Bağış ve Yardımlar |
1.621 |
1.981 |
22,3 |
1.949 |
-1,6 |
| 4-Faizler, Paylar ve Cezalar
(Kişi ve kurumlardan alınan paylar vb.) |
52.173 |
62.144 |
19,1 |
72..031 |
15,9 |
| 5-Sermaye Gelirleri
(Taşınır/taşınmaz/menkul kıymet satışı vb.) |
5.838 |
7.879 |
35 |
10.359 |
31,5 |
| 6-Alacaklardan Tahsilat |
709 |
340 |
-52 |
471 |
38,6 |
| GELİR TOPLAMI |
80.994 |
97.148 |
19,9 |
110.933 |
14,2 |
Not: Küsuratlar yuvarlatılmıştır.
Kaynak: Maliye Bakanlığı “ 2017 Yılı Genel Faaliyet Raporu”,
Cumhurbaşkanlığı SBB, “2018 Yılı Faaliyet Raporu”
2016 yılında 80,9 milyar TL olarak oluşmuş belediyelerin bütçe gelirleri; 2017 yılında (%19,9) artışla 97,1 milyar TL, 2018 yılında ise 14,2 oranında artarak 110,2 milyar TL olarak gerçekleşmiştir.
Belediye gelirleri içindeki en büyük (% 64 ) payı, merkezi idare vergi gelirlerinden alınan paylarında içinde bulunduğu faizler, paylar ve cezalar kalemi oluşturmaktadır.
Merkezi idare vergi gelirlerinden belediyelere, 2017 yılında 58 milyar TL, 2018 yılında ise 69,3 milyar TL pay verilmiştir.
Hazine ve Maliye Bakanlığı ve İller Bankası aracılığıyla ödenmekte olan bu pay; tek başına, belediyelerin tüm gelirlerinin % 62,5 ine karşılık gelmektedir.
Bu yüzden (halen) belediyelerde, öz gelirlerin toplam gelirlerine oranı % 37,5 in altında kalmaktadır. ( Mahalli İdareler, 2018: 105)
2017 yılı belediye bütçe gelirlerinde bir önceli yıla ait gelirlere göre en fazla değişimler; yüzde olarak, (-52 ) oranı ile alacaklardan tahsilat; (37,5 ) oranı ile teşebbüs ve mülkiyet ve (35) oranı ile de sermaye gelirleri kalemlerinde gerçekleşmiştir.
2018 yılı belediye bütçe gelirinde ise bir önceki yıla göre en fazla değişimler, yüzde olarak, ( %38,6 ) oranı ile alacaklardan tahsilat, (%31,5 ) oranı ile sermaye gelirleri , (%15,9) oranı ile faizler, paylar ve cezalarda olmuştur.
Sermaye gelirleri içinde taşınmaz mal satış gelirleri önemli pay oluşturmaya devam etmektedir. Belediyelerin merkezi yönetimden daha fazla taşınmaz mal satış gelirleri elde ettikleri görülmektedir.
Zira 2018 yılı merkezi yönetim bütçesindeki toplam taşınmaz mal satış geliri 2 milyar TL dir.
1,9 milyar TL tutarındaki bağış, yardımlar ve özel gelirlerin büyük bölümünü, kamu idarelerinden sağlanmış proje yardımları oluşturmuştur.
IV-BELEDİYELERİN MALİ TABLOLARINA İLİŞKİN AÇIKLAMALAR
5018 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinde mahalli idare, yetkileri belirli bir coğrafi alan ve hizmetlerle sınırlı olarak kamusal faaliyet gösteren belediye, il özel idaresi ile bunlara bağlı veya bunların kurdukları veya üye oldukları birlik ve idareler olarak tanımlanmıştır. Ancak Hazine ve Maliye Bakanlığınca kamu idarelerine ait mali istatistiklerin derlenmesi sırasında “Gençlik ve Spor İl Müdürlükleri, Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlıkları, Kalkınma Ajansları dahi mahalli idareler kapsamında değerlendirmektedir.
Bu yüzden belediyelere, hatta mahalli idarelere özgü gerçek mali mali istatistiklere (gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali tablolara) ulaşabilmek ve sağlıklı bir değerlendirilmesini yapmak olanağı bulunmamaktadır.
Yerel Yönetimler Gn. Md. de bu tarz bir çalışma içerisinde olmadığı bilinmektedir.
Belediyelere ilişkin verilere erişilememesi nedeniyle bu konu incelemenin kapsamı dışında bırakılmıştır.
V-BELEDİYELERDE DENETİM
Kamu mali mevzuatının temel yasası olan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu uyarınca, diğer kamu idarelerinde olduğu gibi, belediyelerdeki mali kontrol işlemleri de, iç ve dış denetim olmak üzere iki bölüme ayrılmıştır. Bu standart iç/dış denetimlerin dışında, yerel yönetimlere özgü olarak ayrıca, belediyelerin bazı karar ve işlemleri üzerinde merkezi idarenin Anayasa’dan kaynaklanan idari vesayet denetimi bulunmaktadır.
A-İç Denetim
İç denetim, kamu idaresinde kaynakların etkin/ekonomik/verimli bir kullanılmasını değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla iç denetçiler aracılığıyla yürütülen bir danışmanlık faaliyetidir.
Bu amaçla 2006 yılından itibaren büyükşehir ve il belediyeleri ile büyükşehir ilçe belediyelerinde iç denetçi kadroları ihdas edilmiştir. İç denetçi kadrolarına, Hazine ve Maliye Bakanlığınca düzenlenmekte olan özel bir eğitimler sonucunca başarılı olarak sertifika almış olan denetçiler, belediye başkanı tarafından atanabilmektedir.
2018 yılı itibarıyla belediyelere tahsis edilmiş 513 iç denetçi kadrosundan sadece 193’ünün dolu olduğu anlaşılmıştır.(Mahalli İdareler, 2018: 122)
İç denetçilik kadrosu doluluk oranının (%38) azlığından, belediye idarelerinin kendilerine bağlı iç denetçiler aracılığı ile yapılan denetimlere fazla ihtiyaç duymadıkları, bu konuda yeterince istekli olmadıkları anlaşılmaktadır. Nitekim 2018 yılı içinde iç denetçi kadrolarına herhangi bir atama yapılmamıştır.
Diğer kamu idarelerinde olduğu gibi belediyelerde de, iç denetim birimleri oluşturulamadığı veya yeterli denetçi atanamadığı için iç denetim birimlerinin kendilerine verilen görevleri yerine getiremediği, denetimler sonunda hazırlamaları gereken iç denetim raporlarının hazırlanmadığı tespit edilmiştir. ( Sayıştay; 2018 Dış Denetim Raporu, 24)
Belediyelerde mali işlemlerin kontrolü için ayrıca, 5393 sayılı Belediye Kanununun 25. maddesi uyarınca, nüfusu 10.000 üzerindeki belediyelerde, her mali yılın sonunda hesap iş ve işlemlerini denetlemek üzere belediye meclislerince, kendi üyeleri arasından, denetim komisyonları oluşturulmaktadır. Denetim komisyonlarının hazırladıkları raporlar belediye meclis başkanlığına sunulmakta ve raporların gereği meclis başkanlığınca yerine getirilmektedir.
Öte yandan 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 26. maddesi hükmü uyarınca, belediye meclislerince başkanın bir yıllık faaliyetlerini raporun yetersiz bulunması/kabul edilmemesi veya belediye başkanı hakkında verilmiş gensorunun belediye meclisince nitelikli çoğunlukla kabulü halinde karar dosyaları Danıştay’a gönderilmekte; kararların Danıştay’ca uygun görülmesi hallerinde belediye başkanı başkanlıktan düşmektedir.
B-Dış Denetim
Kamu idarelerinde harcama sonrası yapılacak tüm mali kontrol işlemlerini kapsayan dış denetim faaliyeti (yetkisi) sadece Sayıştay’a bırakılmıştır. Belediyeler üzerinde vesayet yetkisi bulunan İçişleri Bakanlığının dahi, bazı istisnalar ( belediye başkanının teklifi üzerine Bakanın onayı veya Başbakanın doğrudan onayı ) dışında, belediye yönetimleri üzerinde dış denetim yetkisi bulunmamaktadır.
Sayıştay tarafından belediyelerde yapılan dış denetimler tüm belediyeleri kapsamamaktadır. Sayıştay denetimlerinin daha çok, büyükşehir/il ve çok az sayıdaki büyükşehir ilçe belediyeleri üzerinde yoğunlaştığı, belediyelerin bütçe büyüklüklerinin dikkate alındığı görülmektedir. Nitekim (önceki yıllara benzer şekilde 2018 yılında da belediyelerden 30 büyükşehir belediyesi, 10 büyükşehir bağlı idaresi, 20 il belediyesi, 138 ilçe belediyesinin (dış) denetimi yapılarak rapora bağlanmıştır.
Diğer 1211 (il/ilçe/ belde) belediyesi ise programa alınmamıştır.
Böylelikle Sayıştay tarafından belediyelerin sadece % 13,4 ü hakkında (dış) denetim raporu düzenlenmiş olduğu anlaşılmaktadır. (Sayıştay Dış Denetim 2018: 7)
Sayıştay tarafından kamu idarelerinde yürütülen dış denetim faaliyetleri sonucunda, kamu idarelerine ilişkin (özel) denetim/yargılamaya esas raporları yanı sıra, düzenlilik ve performans ölçümlemesini kapsayan denetim raporları düzenlenmektedir.
Bu raporların dışında ayrıca kamu idarelerinin genel durumlarını yansıtan ve kamuoyunu bilgilendirmeyi amaçlayan (Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu, Faaliyet Genel Değerlendirme Raporu, Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu vb) başka raporlar da düzenlenmektedir.
Kamu idarelerinin faaliyetlerine yönelik düzenlenmiş bu raporların mahalli idareler bölümlerinde, belediyelere yönelik olarak Sayıştay tarafından tespit edilebilmiş olan bazı hata/ noksanlık/eleştiri ve yolsuzluk örneklerine de yer verilmektedir.
2018 yılında Sayıştay Başkanlığınca belediyelerde yürütülen denetimlerde görülmüş olup, sözü edilen bu raporlarda yer verilmiş ( hata/noksanlık/eleştiri/yolsuzluğa açık alanlara yönelik) tespitler öz olarak aşağıya çıkarılmıştır.
1-2018 Yılı Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporunda Yer Alan Tespitler
- 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununda yer alan bazı belediye gelirlerinden (Belediye sınırları içinde yapılan ilan ve reklamdan reklam ve ilan vergisi, eğlence/haberleşme/elektrik ve havagazı tüketim vergisi, tatil günleri çalışma ruhsat harcı, yeni yapılan yol, su ve kanalizasyon tesislerinden yararlananlardan alınması gereken katılma paylarından,) doğan alacaklara ilişkin tahakkuk/tahsilat işlemleri yapılmamaktadır.
- Emlak Vergisi tahakkuk ve tahsilatında mevzuat hükümlerine uyulmamaktadır.(Kamulaştırılan taşınmazdan ek/cezalı vergi alınmamakta, bina vergisi yerine arsa ve işyeri yerine konut üzerinden vergi alınmakta, indirimden yararlanan mükellefler kontrol edilmemektedir.)
- Çevre Temizlik Vergisi tahakkuk ve tahsilatında mevzuatın bazı hükümlerine uyulmamaktadır.
(ÇTV tahakkuk/tahsilatının yapılmamakta, ÇTV payları ilgili ilçe veya büyükşehir belediyelerine aktarılmamaktadır.) - İşyeri açma ve çalışma ruhsatı olmadan faaliyette bulunan işyerleri hakkında kapatma işlemi yapılmamakta ve idari para cezası kesilmemektedir.
- 2464 sayılı Kanuna göre bazı vergi ve harçlara ilişkin tarifeler yeniden değerleme oranında artırılarak güncellenmemektedir.
- Otopark Yönetmeliği hükümlerine uyulmamakta, otopark paraları vadeli olarak değerlendirilmemekte, ayrı bir hesap üzerinden izlenmemekte, paralar amaç dışı harcanmaktadır. Büyükşehir Belediyesi Kanununda yer alan otopark işletilmesi ve gelirlerinin takip ve tahsiline ilişkin özel hükümler göz ardı edilmektedir.
- Gecekondu Kanunu gereğince oluşturulan Fon gelirleri amacı dışında kullanılmakta, takip ve tahsilinde sorunlar yaşanmaktadır.
(Fon gelirleri için özel/vadeli hesap açılmamakta, Hazineye ait taşınmazların satışından alınması gereken %10 payların takibi yapılmaktadır.)Ambalaj atıklarının toplanması için imtiyaz hakkı ihale edilmeksizin ve gelir elde edilmeksizin şirketlere devredilmektedir. - Asansör periyodik bakım ücretlerinden % 10 pay alınmasında belediye meclis kararı aranmamakta; bazı belediyelerde ise pay tahsilatı yapılmamaktadır.
- Ambalaj atıklarının toplanması için imtiyaz hakkı ihale edilmeksizin ve gelir elde edilmeksizin şirketlere devredilmektedir.
- Toplu taşıma imtiyaz hakkı ihalesiz devredilmekte veya ihalelerde süre belirtilmemektedir.
- Telekomünikasyon altyapı ve şebekelerinden alınması gereken geçiş hakkı bedelleri takip ve tahsil edilmemektedir.
- Belediye taşınmazlarının yönetilmesi, kiraya verilmesi ve tahsis işlemlerinde mevzuat hükümlerine uyulmamaktadır.
(Taşınmazlar ihalesiz kiraya verilmekte, kira süresi sonunda yeniden ihalesi yapılmamaktadır. İşgal edilmiş taşınmazlardan ercimisil tahsil edilmemektedir. Kiralama yerine ercimisil uygulanmakta ve taşınmazın işgaline süreklilik kazandırılmaktadır. Belediye şirketlerine devredilen taşınmazlar üçüncü kişilere ihalesiz kiraya verilmektedir. Kamu kurum ve kuruluşu niteliğinde olmayan vakıf/dernek vb. kuruluşlara tahsisler yapılmakta, taşınmazlar tahsis amaçları dışında kullanılmakta, yirmi beş yılı geçen tahsislerde yapılmaktadır. İmar planında park olarak tespit edilmiş yerler ticari amaçla kişi/kuruluşlara kiraya verilmektedir. Belediyelere bağışlanan taşınmazlar muhasebe kayıtlarına alınmamaktadır.) - İller Bankası tarafından büyükşehir ilçe belediyelerinin genel bütçe vergi gelirlerinden alınacak % 10 İSKİ payı hesabında hata yapılmaktadır.
- İller Bankasından alınan krediler mali tablolarda yer almamakta/ eksik yer almaktadır.
- Belediye ve bağlı kuruluşlarının borçlanma işlemlerinde Belediye Kanunu’nda öngörülen limite uyulmamaktadır.
- Doğalgaz dağıtım şirketindeki ortaklık payı muhasebe kayıtlarına yansıtılmamaktadır.
- Personel giderleri mevzuatta öngörülmüş ( Bütçe gelirlerinin % 30- 40 oranındaki) sınırların üzerindedir.
- Sosyal denge sözleşmelerinde mevzuata aykırı hususlara yer verilmektedir. (Meclis kararı alınmamakta; limitler aşılmakta, bayram ikramiyesi, yiyecek/yakacak yardımı vb. yapılmaması gereken ödemelere yer verilmekte; sözleşme/dayanışma aidatı kesilmesi, ücretsiz ulaşım hakkı vb. konularda da yasalara aykırı hükümler konulmaktadır.)
- İşçilerin yıllık izinlerini kullanmamaları sonucunda toplu ödeme yapılmak zorunda kalınmaktadır.
- Mahalli idare ve bağlı kuruluşlardan da, muaf olmalarına karşın, elektrik ve havagazı tüketim vergisi tahsilatı yapılmaktadır.
- İndirilecek KDV hesabında hata yapılmaktadır. ( Ticari, sınai, zirai ve mesleki nitelikte olmayan işlemlere ilişkin KDV indirim konusu yapılmakta veya indirim konusu yapılması gereken işlemlerde KDV indirimi yapılmamaktadır.)
- Belediyeler tarafından tahsil edilen Taşınmaz Kültür Varlıklarının Korunması Katkı Payı ilgili idarelere yatırılmamakta veya geç yatırılmaktadır.
2-2018 Yılı Genel Faaliyet Raporunda Mahalli İdarelere İlişkin Değerlendirmeler.
(Sayıştay Başkanlığınca 2018 yılında, 184 adedi belediye olmak üzere toplam 372 kamu idaresinin faaliyet raporları üzerinde performans denetimi yapılmıştır. Kamu idarelerin faaliyet raporları; Çevre ve Şehircilik Bakanlığı 2018 Yılı Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporu ile Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığınca hazırlanan Genel Faaliyet Raporuna dayalı olarak değerlendirmeler yapılmıştır.
Sayıştay’ın Değerlendirme Raporunda: Kamu idarelerinin faaliyet raporlarının; sunum/içerik, mali bilgiler, performans bilgilerinin değerlendirilmesi yönlerinden yetersiz, hedeflenen amacın çok gerisinde olduğu belirtilmiştir.
Sayıştay Başkanlığı tarafından yapılan hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergeler ile ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesini kapsayan performans denetimlerinin sözde kaldığı, diğer kamu idareleri gibi belediyelerin de henüz bu tür denetime hazır olmadıkları anlaşılmaktadır.
ÇŞB hazırlanmış olan Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporu; konuya ilişkin Yönetmeliğin 13’üncü maddesinde bilgileri ve değerlendirmeleri yeterince içermemektedir.
Bu bağlamda;
- Mahalli idarelerin mali/performans ve diğer bilgileri birleştirilmek suretiyle yapılmış herhangi bir değerlendirmeye yer verilmemiştir.19 adet konsolide mali tabloda mahalli idare birimi olmayan Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlıklarına ait bilgilerde yer almaktadır. Bu yüzden bütçe gerçekleşmesi ve harcamalara ilişkin bilgiler hatalı olup, tam ve doğru bilgi içermemektedir.
- Diğer yandan anılan Raporda:
(-Gelir/gider hedefleri ile gerçekleşmelere,
-İç/dış borçlanmalara,
–İnsan kaynakları ile fiziki kaynaklara,
–Bütçeden yapılan sosyal yardım ve hizmetlere,
–Stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme uygulamalarına,
-İç denetim sonuçlarına,
-İçişleri Bakanlığınca yürütülen denetim ve gözetim faaliyetlerine,
–Yıl içinde yapılmış yatırımlara, gelecek yıllara yaygın yüklenmelere,)
İlişkin bilgi ve genel değerlendirmelere yer verilmemiştir.
(Sayıştay Genel Faaliyet, 2018: 21-25)
3-2018 Yılı Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporunda Yer Alan Tespitler
(Hazine ve Maliye Bakanlığınca yayımlanan bir yıla ait malî istatistiklerin hazırlanma, yayımlanma, doğruluk, güvenilirlik ve önceden belirlenmiş standartlara uygunluk bakımından değerlendirilmesi sonucu hazırlanan rapordur.)
Raporda, mahalli idarelerin mali istatistikleri genel yönetim kapsamında değerlendirilmiştir. 2014 yılından itibaren Sayıştay Başkanlığınca mahalli idarelerin mali istatistiklerine özgü bilgi ve değerlendirmelere yer verilmesi uygulamasından vazgeçilmiştir.
Bu yüzden Sayıştay 2018 Yılı Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporundan mahalli idarelere özgü güvenilir/anlamlı sonuç çıkarabilmek olanaklı değildir.
(Sayıştay; Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu 2018, 1-77)
Ancak yıllar itibarıyla düzenlenmiş Sayıştay raporları üzerinden yapılan inceleme sonucunda; denetimlerde belediyelere yönelik tespit edilmiş bulgularda bir değişiklik olmadığı, bir önceki yılın tespit ve değerlendirmelere aynen yer verildiği, 2018 yılında kamu idarelerinin tümü için düzenlilik denetiminde tespit edilmiş 7250 adet bulgudan 4911 adedinin (%68) mahalli idareler ait olduğu; dolaysıyla denetimi yapılan iş/işlemlerde düzelme/iyileşme kaydedilemediği anlaşılmıştır.
Sayıştay raporları; sözü edilen noksanlıklarına karşın, başkaca sağlıklı/ güvenilir veri olmamasın da etkisiyle kamuoyunun yakın ilgisini çekmekte, kamu idarelerinin faaliyetlerinin tanıtılmasında önemli bir veri kaynağını oluşturmaktadır.
C-İçişleri Bakanlığı Denetimleri
İçişleri Bakanı tarafından, 4483 sayılı Kanun uyarınca, görevleri ile ilgili suç işlediği iddia edilen belediye başkanı ve belediye meclis üyeleri ile ilgili olarak, konunun denetim elemanlarınca araştırılması/ön incelemesi bağlamında 2018 yılında (431) adet onay verilmiştir.
Bakanlık Makamınca verilmiş muhtelif onay emirleri doğrultusunda, mahalli idarelerin tümü ile ilgili olarak, mülkiye müfettişlerince (625), mahalli idareler kontrolörlerince (630) adet muhtelif türde rapor düzenlenmiştir.
4483 sayılı Kanuna göre düzenlenmiş raporlardan bir bölümü karar verme yetkileri bakımından bu raporlar doğrudan valilik ve kaymakamlıklara gönderilmektedir.
Bakanlık Makamına sunulan raporlar üzerine 2018 yılında İçişleri Bakanı tarafından; (533) adet işleme konulmama, (48) adet soruşturma izni verilmesi, (110) adet soruşturma izni verilmemesi, (77) adet soruşturma izni verilmesi/verilmemesine yönelik karar verilmiş olduğu görülmüştür.
2018 yılında İçişleri Bakanı tarafından; (7) belediye başkanı ve (8) belediye meclis üyesi görevinden uzaklaştırılmış; aynı yıl içinde (2) belediye başkanı ve ( 10) belediye meclis üyesi göreve iade edilmiştir. (Mahalli İdareler, 2018:125-129)
2018 yılında mülkiye müfettişlerince özel teftiş yapılmış, 8 adet teftiş raporu düzenlenmiştir.
Mülkiye müfettişlerinin 2013 yılından itibaren ara verilmiş olan belediyeler üzerindeki kadim genel/olağan teftişler 2019 yılından itibaren yeniden başlatılmıştır.
2018 yılında Cumhurbaşkanlığı kararı ile il valiliğinden mülkiye müfettişliği kadrolarına atamaları yapılmış 21 valinin, Mülkiye Teftiş Kurulu Başkanlığında (MTKB) görevli müfettişler arasında yer almadıkları görülmektedir. (https://www.icisleri.gov.tr/mulkiyeteftis)
İl valilerinin MTBK eklemlenemediği, dolaysıyla bilgi/denetimlerinden yeterince yararlanılamadığı anlaşılmaktadır.
2017 yılında mahalli idareler kontrolörlerince yürütülen olağan teftişler kapsamında; 5 büyükşehir ilçe belediyesi, 88 ilçe belediyesi ve 104’ ü belde belediyesi olmak üzere toplam 197 belediyenin, mali işlemleri dışında kalan diğer idari işlemleri, hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü yönünden denetime tabi tutulmuş, 192 adet denetim raporu düzenlenmiştir. (Mahalli İdareler, 2018: 127-128)
Bu itibarla sonuç olarak, 2018 yılında İçişleri Bakanlığı denetim elemanları aracılığıyla teftiş edilmiş belediye sayısının 205 olduğu; büyükşehir/il belediyeleri başta olmak üzere 1.194 belediyenin (% 85) ise teftişe tabi tutulmadığı görülmektedir. İçişleri Bakanlığınca araştırma/soruşturma konularında daha fazla ağırlık verildiği, teftiş hizmetlerinin göz ardı edildiği, teftiş işlerine gereken önemin verilmediği anlaşılmaktadır.
VI-SONUÇ
Raporlarda yer alan değerlendirmeler ışığında;
Yasal gereklerinin yapılmaması sonucu Sayıştay raporlarındaki belediye yönetimlerine ilişkin belirlenmiş hata/noksanlık ve yolsuzluk alanlarında yıllar itibarıyla bir azalma olmadığı, Sayıştay raporlarının bilinen hususları yinelemekten öteye geçmediği; bu durumunda yolsuzluğun kanıksanmasına/yaygınlaşmasına yol açacağı da dikkate alınarak; yolsuzluklarla etkili mücadele edilmesi, bu suretle raporlardaki tespitlerin asgariye indirilmesi için belediyeler başta olmak üzere kamu idarelerince gereken tedbirler alınmalıdır.
Bu bağlamda;
Sayıştay Başkanlığınca konusu suç oluşturan eylemlerde mükerrer tespit/eleştiri ile yetinilmemesi, Sayıştay Kanununun 78. maddesine göre C. Savcılığına veya ilgili kamu idarelerine suç duyurusunda bulunulması gerektiği hususu göz ardı edilmemelidir. İçişleri Bakanlığınca yapılacak özel/genel teftişler sırasında da bu tür konuların (yolsuzluk alanlarının) özel olarak ele alınması sağlanmalıdır.
Başkanlık/Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine geçiş sürecinde, kuruluşundan beri İçişleri Bakanlığına bağlı ana hizmet birimi olan Mahalli İdareler Genel Md. lüğü (MİGM) kaldırılmıştır. MİGM personeli Çevre ve Şehircilik Bakanlığı bünyesinde oluşturulmuş Yerel Yönetimler Gn. Md. devir edilmiştir. Yeni kurulan genel müdürlüğe mahalli idarelerle ilgili olarak merkezi idare tarafından yerine getirilmesi gereken (Mahalli idarelerin işlemlerini takip/sonuçlandırmak, yatırımlarını gözetmek, araştırmalar yapmak, personel hizmet içi eğitim planlamak vb.) bir dizi görev/hizmetler verilmiştir.
Ancak Anayasa’nın 127 md. uyarınca İçişleri Bakanlığının mahalli idareler üzerindeki vesayet yetkisinden kaynaklanan görev ve yetkileri devam etmektedir. Bu bağlamda mahalli idarelerin seçilmiş/atanmış organ ve üyeleriyle diğer kamu görevlileri hakkında inceleme/araştırma/soruşturma ve geçici olarak görevden uzaklaştırma işlemleri İçişleri Bakanlığınca yapılmaktadır.
Mahalli idarelerin hesap ve işlemlerinin teftiş/denetim/soruşturmaları konularında da mülkiye müfettişlerine görev verilmiştir.
Mahalli İdareler Kontrolörlüğü Başkanlığının, Çevre ve Şehircilik Bakanlığına (ÇŞB) devrinden 5 gün sonra vazgeçilmiştir.
Diğer yandan halen il özel idareleri, muhtarlıklar, bazı mahalli idare birliklerinin iş ve işlemleri İçişleri Bakanlığı tarafından yürütülmeye devam edilmektedir. Mevcut durum karşısında ilgili bakanlıkların mahalli idareler üzerindeki görev, yetki ve sorumluluk alanlarını belirlemek yetkililer açısından bile kolay değildir. Bu yüzden “Mahalli idareleri ve bunların merkezi idare ile olan alaka ve münasebetlerini düzenlemek. “ olarak tanımlanmış görevlerin ÇŞB tarafından yerine getirilmesinin güçlükleri açıktır.
ÇŞB mahalli idarelerin kendi aralarındaki ilişkilerini düzenlemek konusunda bile yetkisiz olduğu/bırakıldığı görülmektedir.
Belirtilen nedenlerle merkezi idare tarafından mahalli idarelere verilecek hizmetlerin; etkinlik/ verimlilik/hız/kalite yönlerinden olumsuz etkilenmesi kaçınılmazdır.
Belirtilen sakıncaların giderilmesi için yerel yönetimler genel müdürlüğü İçişleri Bakanlığına bağlanmalı, kökü İçişleri Bakanlığındaki bir ağacın bazı dallarının ÇŞB bırakılması şeklindeki paylaşıma hızla son verilmesi uygun olacaktır.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanacak olan) mahalli idareler genel faaliyet raporlarının; Muhasebat Genel Müdürlüğünce yayımlanan istatistik/bültenlerdeki yıllık verilerin genişletilerek çok ayrıntılı verilmesi yerine, Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik hükümleri dikkate alınarak, mahalli idarelerin genel durumunu ortaya koyacak, mahalli idarelerdeki gidişat konusunda karar alma yetkisi olan organlara yol gösterecek, kamuoyunu aydınlatacak, analiz/çıkarım yapma olanağı verecek nitelikte mahalli idarelerle ilgili bilgi ve değerlendirmelere kapsayacak şekilde hazırlanması gerekmektedir.
Sayıştay denetiminin belediyelerde nicelik olarak yetersiz kalması, iç denetim kurumunun belediyelerde de henüz yerleşmemiş olması, Sayıştay’ın muhtelif raporlarında belirtilmiş hata/noksanlık/ yolsuzluk örneklerinin süratle giderilmesi, Devletin en üst organlarının dahi belediye yönetimlerinden şikâyet eder hale gelmesi, mahalli idarelerin özerk yapılarından kaynaklanan ihtiyaç dikkate alınarak, belediye faaliyetlerinin Anayasanın 127/5 maddesinde belirtilmiş ilkeler çerçevesinde yürütülmesinin sağlanması için İçişleri Bakanlığına, mahalli idareler üzerinde (yeniden) dış denetim yetkisi verilmesine de gerek vardır.
Bu amaçla Mülkiye Teftiş Kurulu Başkanlığı gereken yetki/yeterlik ve yetkinliğe kavuşturulmalı, mülkiye müfettişlerinin mali haklarında Sayıştay denetçilerine paralel gerekli iyileştirmeler yapılmalıdır.
Ayrıca Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile İçişleri Bakanlığının belediyelere özgü (eğitim, personel istihdamı, gelir/gider politikaları vb. konularda) daha çok strateji geliştirilmesi/rehberlik yapmasına ihtiyaç bulunmaktadır.
KAYNAKÇA
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, “ 2108 Yılı Mahalli İdareler Raporu”
İçişleri Bakanlığı, “ 2017 Yılı Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporu”
Hazine ve Maliye Bakanlığı, “2018 Yılı Bütçe Gerekçesi”http://www.bumko.gov.tr/Eklenti/10849,2018yilibutce-gerekcesipdf.
Hazine ve Maliye Bakanlığı, “ 2017 Yılı Genel Yönetim Faaliyet Raporu” http://www.bumko.gov.tr/TR,913/genel-faaliyet-raporlari.html
Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı, 2018 Yılı Genel Faaliyet Raporu.
http://www.sbb.gov.tr/wp-content/uploads/2019/06/2018-Genel-Faaliyet-Raporu.pdf
2019 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Gerekçesi, http://www.sbb.gov.tr/wp-content/uploads/2019/04/2019-ButceGerekcesi_2019.pdf
2019 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Teklifi. http://www.sbb.gov.tr/wp content/uploads/2019/10/2020_Yili_Merkezi_Yonetim_Butce_Kanunu_Teklifi_ve_Bagli_Cetveller.pdf
Hazine ve Maliye Bakanlığı, Genel Yönetim Mali İstatistikleri, https://muhasebat.hmb.gov.tr/genel-yonetim-mali-istatistikleri
Sayıştay “2018 Yılı Faaliyet Genel Değerlendirme Raporu” https://www.sayistay.gov.tr/tr/?p=2&CategoryId=98
Sayıştay,“ 2018 Yılı Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu” https://www.sayistay.gov.tr/tr/?p=2&CategoryId=97
Sayıştay, “ 2018 Yılı Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu” https://www.sayistay.gov.tr/tr/?p=2&CategoryId=99
Kaynak: Mahmut ESEN – E. Mülkiye Başmüfettişi’nin Özel İzni ile yayınlanmıştır. Yazının Tüm hakları ve sorumluluğu yazara aittir.
Yasal Uyarı: Bu içerikte yer alan bilgi, görsel, tablolar, açıklama, yorum, analiz ve bir bütün olarak içeriğin tamamı sadece genel bilgilendirme amacıyla verilmiştir. Kişi veya kuruma özel profesyonel bir bilgilendirme ve yönlendirmede bulunma amacı güdülmemiştir. Konu ile benzerlik gösterse de her işletmenin kendi özel şartları nedeniyle farklı durumları olabilir. Bu nedenle, bu yazıda belirtilen içerikte yola çıkarak işletmenizi etkileyecek herhangi bir karar alıp uygulamaya geçmeden önce, uzmanına danışmanız menfaatiniz gereğidir. Muhasebenews veya ilişkili olduğu kişi veya kurumlardan hiç biri, bu belgede yer alan bilgi, tablo, görsel, görüş ve diğer türdeki tüm içeriklerin özel veya resmi, gerçek veya tüzel kişi, kurum ve organizasyonlar tarafından kullanılması sonucunda ortaya çıkabilecek zarar veya ziyandan sorumlu değildir.
